通过两年的考察，张孝武和一众官员认为如今圣汉官场中最大的掣肘便是官制，以县衙为例子，县令总管一切，全县的军民政权都掌握在县令一个人手中。虽然县衙有四个人领官饷，分别是县令、县丞、县尉和教谕，但掌握全县财政大权的主簿居然是县令的私人会计兼出纳。除了四人之外，县衙内所有人的粮饷花销全都是县令一人负责，也就是说除了县丞、县尉和教谕外，其余人全都是县令的私人雇员。

因此县令想要养活衙门雇员，必须增加除了国税田税之外的其他税收，而各地层出不穷的税收花样，部分因为县令需要养活衙门里的人。

张孝武可以理解许多县令最后腐败活成了自己年轻时最讨厌的样子，毕竟这是千百年来旧制度的沿袭，家天下让皇帝认为整个国家都是自己的，让州牧认为整个州都是自己的，让县令认为整个县都是自己的，在自己家里拿点钱，并不算是偷。

在通讯不发达，科技落后的封建社会中，县令负责制度导致百姓只知道县官，而不知朝廷，对于百姓来说，他们的县令便是当地的土皇帝。绝对的权力导致绝对的腐败，后世国内的校长负责制也是如此。当一个人大权独揽时，所有的诱惑迎面扑来，一个人想不腐败都很困难。

为了改革，张孝武在北方四州财政稳定之后，逐步着手于衙门改革，一是必须进行分权，二是必须增加公务员数量。但张孝武先是增加了国家公务员数量，以县为例，先前县衙内只有县令、县丞、县尉和教谕四人是公务员领取国家薪俸，而今增加到了四十八人。

多出来的四十四人领国家薪俸，意味着他们不再是县令的雇员，县令同样也无权直接对县衙里的四十八人进行开除和停俸处理。当然，县令仍旧有权对下级进行人事调整，只是人事任免需要上报给府衙一级，府衙则会派遣专门的人员对这四十七人的升迁奖励进行核实。

随后，张孝武又对县衙进行了更加明晰化的分权行为，以县衙为例子，县令又称知县统一管理县衙所有工作，主要负责县衙内人事、财政和后勤；

县丞负责管理当地民生、户籍和建设，县城也是全县衙的二把手，在县令不在时全权负责县衙内的一切工作；

县尉负责管理当地治安、防卫和军事，相当于民兵部长和派出所长，只负责抓捕和公诉；

教谕主管当地教育、宗教祭祀、文化发展，主持全县重大节日活动；

主簿主管当地财政预算、税收等事务，主簿的设立让全县财政权从县令私人手中回到了官府手中；

县判负责当地案件判断、刑罚和监狱，相当于法院，将县令最大的判案权收回，从此之后县令不在审理案件，将专业的事交给专业的人；

县祝负责当地档案县志编修，祠堂赠牌，例如某村某个老妇守寡多年抚养子女长大多年未婚，经过村正申请，县衙七人商议之后，由县祝代表衙门送去贞节牌坊县祝是六个副县令级中最空闲最没有权力的人，主要是用作官员的过度或调整。县令虽然不能直接免职，但可以通过调整将不顺眼的官吏调整到县祝一职，以作惩罚。

但即便县衙的公务员数量增加到四十八人，依旧避免不了腐败，好在张孝武并非刚正不阿的人，他知道有人的地方便有腐败，再富裕的国家，也避免不了腐败。

贪婪是人性之中最难根除的基因，许多嘴上嚷嚷着清廉的人，实际上却是贪腐的打老虎。尤其大国治国，只要让腐败在可控范围之内，让人心生畏惧而有所底线，便是成功的标志。因此张孝武委任张通明担任北方四州的总督察官，专门监控各地官场是否发生腐败，并且接受百姓的举报当然，如果事小的话他们并不会管，除了发生人命官司，他们也不会轻易对官员动手。

改革是很艰难的，大前提背景则是北方的经济复苏，税收增加，社会稳定，百姓安居乐业。而官府衙门的公务员数量增加，也让一些人在工作中更加具有归属感，不再提心吊胆哪日因为得罪了上官而被免职下狱。

管骧认为张孝武是法家学子，兀松认为他是兵家学子，张孝武自己笑称自己是杂家学子，什么都会一点点，什么都懂一点点，但深入下去还需要专业的人做专业的事。

此时张通明向张孝武引荐了一个人才，号称东明先生的郭祥。郭祥是司州人，年少时游历天下，二十岁参加科举考试，中举之后却毅然放弃了为官的机会，转而游学天下，是一个法家传人，主张法治天下。

在家天下的社会中提倡法治天下，对皇权而言实在是大不韪，因此郭祥也只能一边游学，一边用圣汉律帮助一些蒙冤的人打官司做诉师，名气虽然大，但在县令最大的情况下，他也只能尽自己的微薄之力。

郭祥中年之后定居在扬州做诉师，但如今扬州贪腐严重，诉师不过是替人行贿的桥梁罢了。郭祥虽然在扬州朋友众多，但始终不是扬州当地人，做事艰难，且违背内心理想，便听从了友人的劝告，携带全家来到北方四州的幽州府。由于他精通圣汉律且口才极佳，很快便引起了张通明的注意，两人深谈之后，被张通明